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2020后農村減貧需要由“扶貧”向“防貧”轉變

  在脫貧攻堅戰的推動下,我國農村現有標準下的貧困人口從2012年末的9899萬人減少到了2018年末的1660萬人,2018年的貧困人口數量比2017年減少了1386萬。按照自2012年以來每年平均減少1000 多萬的速度,到2020年末,我國現有標準下的農村絕對貧困人口將會從統計上消失。到2020年解決農村絕對貧困問題,并不僅僅表現在從2021年開始在統計意義上將不會存在年純收入低于2300元,即低于現行貧困線標準的群體,脫貧標準還同時具體為“兩不愁,三保障”的目標,因此,到2020年農村絕對貧困的消除將是多維度的,長期困擾我國農村的絕對貧困將會真正成為歷史。
  然而,現有標準下農村絕對貧困的消失,并不意味著貧困的消失,農村的減貧工作依然十分重要。首先,人類存在著一個基本生存的物質底線,所以貧困具有一定的客觀性和絕對性。解決基本生存性的貧困固然是巨大的成就,但是在很多情況下貧困主要還是一個相對的概念。隨著經濟社會的發展,貧困標準會不斷上移,農村絕對貧困的消失并不意味農村貧困的消失,減貧工作不可能終止。其次,隨著生存性的絕對貧困的終結,未來農村貧困將會更多地以相對貧困的形式存在,將主要體現地區、城鄉和不同群體之間在收入、社會公共服務、教育及醫療服務等方面的差距。貧困特征的變化勢必需要考慮農村減貧政策的相應調整。
  我國農村減貧工作從上個世紀八十年代中期正式展開。由于當時經濟發展水平還不高,農村貧困面大,貧困人口多,不可能通過工資轉移的形式實現減貧,因此,通過支持貧困人口積極參與經濟創收實現收入增長,也就是所謂的開發式扶貧成為了當時主要的減貧戰略。本世紀以來,轉移支付和改善社會公共服務在農村減貧中的作用越來越大,但從某種意義上講,開發式扶貧一直是我國農村減貧工作的主要戰略。也就是說,我國農村貧困的治理機制一直都主要圍繞著“扶貧”而展開。這一治理路徑突出地表現在圍繞著從區域瞄準到村級瞄準再到精準扶貧的“建檔立卡”制度的貧困農戶的瞄準制度的變化上。從很大程度上講,我國農村減貧工作從中央和地方制定的減貧目標到相應減貧措施的配置,都主要集中在解決已經是貧困的目標群體上。進入新世紀以來,我國農村貧困發生的機制已經發生了變化,中央農村減貧政策開始重視解決貧困的致貧問題,貧困村基礎設施、教育扶貧、健康扶貧、農村社會最低保障制度等一系列具有防止貧困發生的政策不斷推出,特別是脫貧攻堅戰實施以來,農村減貧工作事實上已經進入到了扶貧和防貧相結合的階段。但是,無論從農村減貧的總體戰略還是減貧資源的配置而言,農村減貧的總體框架依然還是“扶貧”。
  未來,隨著農村絕對貧困走入歷史,農村生存性貧困也將不再是我國農村貧困的主體特征,除了少部分特殊困難的群體不可能依靠開發式扶貧來脫貧,需要更多保障性的政策支持以外,農村多數群體的致富則越來越多地需要依靠經濟發展的拉動。也就是說,農村減貧工作除了仍然有少數所謂的特殊困難群體這樣的扶貧目標以外,將不應該再有類似現在這樣的“建檔立卡”戶扶貧目標。因此,未來農村減貧的總體戰略需要調整。
  現有標準下農村絕對貧困人口的消失意味著農村減貧戰略需要由“扶貧”向“防止貧困發生”轉化。脫貧攻堅的成果是否可持續將在很大程度上取決于兩個重要因素,一是脫貧人口不返貧,二是不出現大量的“新窮人”。無論是減少返貧,還是防止新的窮人出現,都將在很大程度上取決于是否有一個有效的“防貧”機制。正如習近平總書記強調:“扶貧工作既要解決好眼下問題,更要形成可持續的長效機制。”為此,需要在戰略和政策層面調整我國長期以來的農村減貧戰略,克服一邊生產窮人、一邊扶持窮人的局面。這一調整建議主要包括以下幾個方面的工作。
  第一,隨著農村絕對貧困人口的消除,相應的農村貧困治理的體制需要調整,需要從扶貧為主的治理機制向防貧為主的治理機制轉變。
  第二,2020后農村減貧戰略的重點應聚焦貧困的產生機制上。從目前看,縮小地區發展發展差距,縮小城鄉社會公共服務的差距以及開拓農民新的就業空間,特別是考慮培育全方面的有利于窮人的市場機制,都是從長遠上防止貧困發生的重要方面,也是未來農村減貧工作的關鍵所在。
  第三,貧困地區學前教育的缺失和義務教育質量,尤其是師資質量問題是中國農村貧困再生產的重要緣由,應該成為未來農村“防貧”機制的重要內容之一,應加快推進貧困地區“山村幼兒園”的建設和鄉村學校的教師隊伍建設。
  第四,貧困人口的醫療可及性差是因病致貧的重要原因。貧困地區鄉村衛生室的比例不到30%,幾乎大部分貧困地區均沒有合格的鄉村醫務人員。貧困地區鄉村基本衛生設施和衛生人員的不足嚴重影響了已有的農村醫療衛生政策效果的發揮。應將鄉村衛生的建設和鄉村醫生的培養作為未來農村減貧工作的重要內容之一。
  第五,農村低保是防止貧困發生的重要機制,但是目前低保存在瞄準偏離等問題,根本原因是“低保泛化”。2020年后應嚴格界定目標群體的標準,縮小覆蓋面,提高支持的強度,聚焦容易識別和爭議很少的特殊困難群體,使其真正發揮兜底保障作用。

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