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【2018年優秀社情民意信息選登】關于司法行政機關和政府法制機關合并產生的問題及建議


  民盟甘肅省委員會反映,2018年,在十三屆全國人大一次會議第四次全體會議上,全國人大提出了司法行政系統改革方案,將司法部和國務院法制辦公室的職責整合,重新組建司法部,作為國務院組成部門,不再保留國務院法制辦公室。隨著機構的合并,行政效率將大為提升。但是,機構合并也會對部分行政職能產生較大影響,主要表現在如下兩個方面:
  1.司法行政機關作出的行政許可、行政處罰、行政給付等行政行為將因機構合并產生影響。目前司法行政機關主要的行政許可權力有:申請律師執業、律師事務所的設立、對司法鑒定人員的資格認定、司法鑒定機構的設立、申請基層法律服務工作者、基層法律服務所的設立、申請公證員執業、公證機構的設立;行政處罰權力主要有:對律師、律師事務所作出的行政處罰行為;對司法鑒定人員和司法鑒定機構作出的行政處罰行為;對公證員和公證機構作出的行政處罰;對基層法律服務者和基層法律服務工作者作出的行政處罰等。行政給付主要包括提供法律援助和咨詢服務、提供人民調解服務等。司法行政機關作出上述行政行為發生法律糾紛后,如果行政相對人根據《行政復議法》第十二條的規定,向該部門的本級人民政府申請復議的,在機構合并前,行政復議機關將由政府法制辦來進行行政復議,代表本級政府開展行政復議的政府法制辦在發生行政法律事務糾紛時,往往可以通過行政復議來審查政府工作部門作出的行政行為的合法性,進而實現對行政機關作出的行政行為進行監督,在一定程度上形成了一種良性制約機制,但是司法行政機關與政府法制機關合并后,司法行政機關作出行政行為后,如果行政相對人有異議,依法申請行政復議后,復議機關回到了司法行政機關,形成了事實上的司法行政機關復議自己作出的行政行為,這種復議架構違背了行政復議制度設立的初衷,讓行政相對人難以信服,這種形式上的復議機構不獨立將嚴重影響程序上的公正,進而對實體公正產生了較為嚴重的影響。
  2.司法行政行為引發的行政訴訟因機構合并而產生的影響。按照目前的行政訴訟模式,如果行政相對人選擇向部門的本級人民政府申請行政復議,司法行政機關作出行政行為引發的行政訴訟,按照行政訴訟法第二十六條主要有以下幾種情況:一是“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出行政行為的行政機關是被告”,被告作為作出的司法行政行為的司法行政機關在機構合并前與機構合并后相同;二是“經復議的案件,復議機關決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告;復議機關改變原行政行為的,復議機關是被告”對于此種情形產生的行政訴訟,機構合并前,政府法制辦和司法行政機關為共同被告或者政府法制辦作為被告,機構合并后,按照現有的法律架構,司法行政機關成為唯一被告,復議程序的公正性的程度會對引發行政訴訟行為產生影響,影響范圍有限。三是“復議機關在法定期限內做出復議決定,公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的,作出原行政行為的行政機關是被告,起訴復議機關不作為的,復議機關是被告”,對于該種情況,機構合并會對行政訴訟行為產生很大影響,主要是兩種可能情形變為一種情況,那就是只能以司法行政機關為被告,但是對行政相對人影響不大。
  目前,法律框架內有不同的路徑來實現對司法行政行為進行行政復議,每個路徑各有其適用性和合理的地方,但也有些不足:
  一是取消司法行政機關對自己作出的司法行政行為同級復議的行政模式,這種模式防止了由于機構合并帶來的“自己復議自己”的復議程序的不公正,在本質上通過減少行政相對人對行政復議機關的選擇范圍來實現程序公正,但這個路徑目前最大的問題就是缺少法律依據,違反了中央提出的改革要有法律依據的原則,如果堅持這種模式,只能先通過修改行政復議法第十二條的條款,增加司法行政行為行政復議的特殊規定,顯然這種做法改革的成本較大,也沒有必要。
  二是單設司法行政行為的同級復議機關,這種模式可以實現了司法行政行為復議行為程序公正,但是,這種路徑的成本較大,與機關合并的本質精神不符。
  鑒于以上情況,他們認為:機構合并后,在司法行政機關內設一個行政復議機構,在人員配備、機構設置、工作程序上增強其相對的獨立性。不僅可以從很大程度上降低“自己復議自己”的程序不公正帶來的影響,而且能夠維護整個行政復議體系的穩定,具有較高的適應性。為此,建議:
  一、建議司法行政機關在后續與政府法制機構合并后,通過對司法行政機關內部機構設置上進行科學設計,對負責行政復議職責的機構做出一個特殊的安排,以確保復議機構的相對獨立性,避免來自本部門其他機構、人員、領導的干預和影響,保持行政復議的程序獨立并實現一種實質上的公正。
  二、允許公民對司法行政行為的行政復議機關作出一種選擇,對行政復議程序的公正性作出自己的判斷,如果行政相對人質疑司法行政機關復議自身作出司法行政行為的公正性,行政相對人可以向作出司法行政行為的上一級司法行政機關申請行政復議,如果認可司法行政復議機關復議程序的公正性,行政相對人可以向司法行政機關的內部復議機構申請行政復議,把這種選擇權交給行政相對人。

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